Czym jest konsensus waszyngtoński

Podstawą transformacji systemowej Polski i innych krajów postsocjalistycznych jest Konsensus Waszyngtoński z roku 1989. Powstaje więc kwestia, jaka jest jego geneza i jaką politykę społeczno-ekonomiczną on zaleca.
Wiele krajów o gospodarce rynkowej przeżywało w II połowie XX wieku zaburzenia, kryzysy i załamania. Sposobem działania w nowych okolicznościach, zalecanym w celu przełamania recesji i przejścia do fazy wzrostu ekonomicznego, stał się Konsensus Waszyngtoński [Washington Consensus] z roku 1989. Jego podstawą był pogląd o konieczności prowadzenia twardej polityki finansowej (polityki trudnego pieniądza), połączonej z liberalizacją handlu i deregulacją gospodarki (zmniejszeniem zakresu ingerencji państwa w gospodarce). Działania takie - sądzono - powinny umożliwić, zwłaszcza krajom rozwijającym się, przełamanie stagnacji gospodarczej. Zalecenia twardej polityki finansowej kierowano głównie do krajów Ameryki Łacińskiej, ale wdrażano je także w innych krajach nie rozwiniętych. Z braku innych rozwiązań miały być one również użyteczne w krajach Europy Środkowej i Wschodniej w trakcie transformacji systemowej ich centralnie planowanych gospodarek w kierunku rynku.
Twórcą pojęcia Konsensus Waszyngtoński był John Williamson - dyrektor Instytutu Gospodarki Światowej [Institute for International Economics] w Waszyngtonie.
Dyrektywy Konsensusu Waszyngtońskiego jako swoistego dekalogu stabilizacyjnego formułowane były następująco:
1. Utrzymywać dyscyplinę finansową, a deficyt budżetowy na tyle mały, by można go było sfinansować bez uciekania się do podatku inflacyjnego.
2. Nadać priorytet wydatkom publicznym i przeorientować je z obszarów wrażliwych politycznie na dziedziny zaniedbane, o wysokiej rentowności i dużym potencjale fiskalnym.
3. Przeprowadzić reformę podatkową, polegającą na poszerzeniu bazy i obniżeniu stóp marginalnych.
4. Dokonać liberalizacji finansowej (której ostatecznym celem jest określanie stóp procentowych przez rynek) pamiętając, że w warunkach chronicznego braku stabilności rynek może ustalić stopy na poziomie zagrażającym wypłacalności przedsiębiorstw i budżetu.
5. Ujednolicić kursy walut, przynajmniej dla transakcji handlowych, i ustalić je na poziomie zapewniającym rozwój nowych dziedzin eksportu oraz trwałą konkurencyjność.
6. Zliberalizować handel, szybko zmieniając ograniczenia ilościowe na stopniowo redukowane taryfy celne, aż do osiągnięcia jednolitej niskiej taryfy rzędu 10%.
7. Znieść przeszkody dla bezpośrednich inwestycji zagranicznych, tak aby firmy zagraniczne konkurowały z krajowymi na równych zasadach.
8. Przeprowadzić prywatyzację.
9. Dokonać deregulacji usuwającej przepisy blokujące wejście na rynek i ograniczające konkurencję z powodów innych niż bezpieczeństwo, ochrona środowiska czy nadzór nad instytucjami finansowymi.
10. Chronić prawa własności systemem prawnym tak skonstruowanym, by posiadanie nie wiązało się z wysokimi kosztami.
Na początku lat 90. XX wieku wypracowana została przez Departament Skarbu USA, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Bank Światowy i wpływowe zespoły ekspertów o liberalnej orientacji druga wersja Konsensusu Waszyngtońskiego zawierająca również nowe dyrektywy [w tekście poniżej podkreślone], ale jeszcze bez uwzględnienia doświadczeń i wniosków wynikających z działań stabilizacyjnych krajów Europy Środkowej i Wschodniej i byłego ZSRR.
Dyrektywy drugiej wersji Konsensusu:
1. Zwiększać oszczędności m.in. przez utrzymanie dyscypliny podatkowej.
2. Zreorientować wydatki publiczne m.in. na trafnie określone cele społeczne.
3. Zreformować system podatkowy m.in. przez wprowadzenie proekologicznego podatku gruntowego.
4. Wzmocnić nadzór bankowy.
5. Utrzymywać kurs walutowy na poziomie zapewniającym konkurencyjność, unikając zarówno wahań, jak i sztywności.
6. Dążyć do intraregionalnej liberalizacji handlu.
7. Zbudować konkurencyjną gospodarkę rynkową m.in. w drodze prywatyzacji oraz deregulacji (także rynku pracy).
8. Zagwarantować wszystkim obywatelom możliwość wejścia w posiadanie jasno zdefiniowanych praw własności.
9. Stworzyć niezależny bank centralny, silny aparat skarbowy, niezależne i nieprzekupne sądownictwo oraz agencje promujące przedsięwzięcia rozwojowe.
10. Zwiększyć nakłady na edukację, zwłaszcza na poziomie podstawowym i średnim.
Nowe dyrektywy dotyczyły również pomijanych dotychczas kwestii rozwoju instytucjonalnego, ochrony środowiska naturalnego i nakładów na edukację jako inwestycji w kapitał ludzki, ale nie obejmowały dwóch dziedzin o dużym znaczeniu, zwłaszcza dla gospodarek transformujących się - zarządzania sektorem państwowym w gospodarce przy pomocy instrumentów rynkowych oraz behawioralnych uwarunkowań rozwoju instytucjonalnego.
Postsocjalistyczne kraje rozpoczynające transformację systemową w kierunku gospodarki rynkowej nie mogły być adresatem tych zaleceń, jako że nie były jeszcze gospodarkami rynkowymi. Pomimo to doradcy zagraniczni bez większych oporów narzucali schematyczne rozwiązania, z istoty swej obce nie tylko krajom odchodzącym od gospodarki socjalistycznej, ale w znacznej mierze nawet rozwiniętym krajom kapitalistycznym.
Interpretatorzy i promotorzy Konsensusu Waszyngtońskiego sugerowali krajom postsocjalistycznym, że zasadniczym i niemal wystarczającym warunkiem stabilizacji i rozwoju ich gospodarek jest wprowadzenie dyscypliny finansowej i prywatyzacji większej części majątku państwowego.
"Część, może nawet znaczna część dobrych rad oferowanych krajom Europy Środkowej i Wschodniej przez Zachód wywodzi się z wizji kapitalizmu, która nie ma nic wspólnego z rzeczywistością (...) - pisał John K. Galbraith w 1991 r. - Gdy Ronald Reagan został prezydentem profesor Friedman miał wielką nadzieję, że system opiekuństwa w naszym kraju zostanie w znacznej części zniesiony. Gdyby Reagan poszedł za jego radą, gdyby rzeczywiście tego dokonał, znalazłby się poza Białym Domem już po upływie pierwszej kadencji. (...) Kwestii przekształcenia systemu nie powinno się rozwiązywać w oparciu o ideologię, czy ogólne pryncypia. Sposób przechodzenia do systemu rynkowego powinien być pragmatyczny, a decyzje dotyczące różnych kategorii gospodarki należy podejmować z myślą o gwarancji najlepszego działania w danym przypadku, a nie zgodnie z kryteriami ideologicznymi". [1]
Transformujące się postsocjalistyczne kraje Europy Środkowej i Wschodniej uznawały się i uznają wbrew klasyfikacjom międzynarodowych instytucji finansowych nie za kraje słabo rozwinięte, lecz za kraje niewłaściwie, błędnie rozwinięte (misdeveloped), to jest o złej charakterystyce (ekstensywny charakter reprodukcji, nierównowaga rynkowa i niedobory, niedorozwój sfery usług). Polityka gospodarcza była jednak prowadzona zgodnie z nową liberalną ortodoksją wyrażoną w Konsensusie Waszyngtońskim.
Z doświadczeń okresu przejściowego wynika, że polityka reform strukturalnych ukierunkowana na unowocześnienie i umocnienie podstaw gospodarki narodowej bardziej sprzyja jej trwałemu rozwojowi długookresowemu niż rygorystyczna polityka makroekonomiczna.
Wielu ekonomistów zachodnich, polityków, finansistów zlekceważyło czynnik instytucjonalny - rolę państwa w stabilizacji i transformacji gospodarki, przede wszystkim dlatego, że nie rozumiało gospodarki socjalistycznej obserwując ją tylko pobieżnie z zewnątrz. Nie brało pod uwagę głębokich skutków fałszywych lub nierozważnych decyzji, gdyż nie byli oni za nic odpowiedzialni. Nie znaczy to wcale, że takie myślenie było powszechne.
Wejście na ścieżkę trwałego wzrostu wymaga nie tylko liberalizacji i reguł rynkowych, ale również organizacji i respektowania znaczenia czynnika instytucjonalnego dla zainicjowania wzrostu. Uświadomiono tę prawidłowość post factum, zbyt późno. Skutkiem błędnych założeń i działań były ogromne niepotrzebne koszty ekonomiczne i społeczne transformacji systemowej krajów postsocjalistycznych.
To właśnie przede wszystkim z lekceważeniem czynnika instytucjonalnego należy wiązać niepowodzenie w stosowaniu dyrektyw Konsensusu Waszyngtońskiego w gospodarkach krajów transformujących się.
Ewolucja poglądów co do metod stabilizacji gospodarczej i czynników wzrostu krajów postsocjalistycznych prowadzi do wniosku, że częściowe niepowodzenie transformacji systemowej w kierunku gospodarki rynkowej wynika z siedmiu następujących uwarunkowań:
1. braku infrastruktury organizacyjnej służącej gospodarce rynkowej,
2. słabości pośrednictwa finansowego, niezbędnego do efektywnej alokacji sprywatyzowanego majątku,
3. słabości zarządzania przedsiębiorstwami w warunkach zderegulowanej gospodarki,
4. braku infrastruktury dla polityki promującej konkurencję,
5. słabości systemu prawnego i sądowniczego, a w konsekwencji tego - niezdolności do wprowadzenia kodeksu podatkowego i sprawnego systemu skarbowego,
6. słabości samorządu terytorialnego, nieprzygotowanego do efektywnego podejmowania kwestii rozwoju regionalnego,
7. braku organizacji pozarządowych wspierających nowo powstający rynek i społeczeństwo obywatelskie.
J. Sachs przyznał po negatywnych doświadczeniach z Polską i innymi byłymi krajami socjalistycznymi i po kryzysie finansowym w południowo-wschodniej Azji, że swoją wiarę w "terapię" szokową musi jeszcze raz przemyśleć, w szczególności, że tzw. deregulacja finansowa powinna być dokonywana powoli w przeciwieństwie do liberalizacji polityki handlowej.
Mało elastyczny w swoim myśleniu wobec krajów transformujących się był i jest Międzynarodowy Fundusz Walutowy, który szczególnie mocno naciskał na zmniejszanie deficytu budżetowego i utrzymywanie wysokich stóp procentowych w okresach zarówno spadku, jak i wzrostu dochodu narodowego, nawet w sytuacji, gdy deficyt budżetowy był mniejszy niż w krajach rozwiniętych, realna stopa procentowa była dodatnia, a jej poziom był o wiele wyższy niż w krajach zachodnich.
Należy podkreślić wagę ogólnej prawidłowości: nie może być efektywnej własności prywatnej bez sprawnie działającego państwa (rządu).
Nie ma wyraźnych dowodów na to, iż przedsiębiorstwa sprywatyzowane działają lepiej niż nie sprywatyzowane.
Dużo szkody krajom transformującym się przyniósł "dogmat" o walce z inflacją jako priorytecie polityki gospodarczej. Obecnie uważa się, że jeśli w gospodarkach, w których nadal panuje sztywność strukturalna (np. formalna i nieformalna indeksacja), inflacja jest znacznie poniżej 40%, to próby forsownego przyspieszenia jej spadku pociągają za sobą znaczące, trudne do przyjęcia koszty.
---------------------------------------------------------------------------------------------- [1] J. K. Galbraith, Nie ma klasycznego kapitalizmu, "Odra" Nr 2 z 1991 r. s.15-17.
Zespół Ekspertów Samoobrony