Wniosek posłów o orzeczenie niezgodności ustawy z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej

26.02.2005

Adres do Korespondencji:
Sejm RP
ul. Wiejska 4/6/8 pok. 147 00-902 Warszawa

Uczestnik postępowania:
1. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej
2. Prokurator Generalny
3. Prezydent Rzeczypospolitej
4. Rada Ministrów

Do
Trybunału Konstytucyjnego
Al. J. Ch. Szucha 12a
00 - 918 Warszawa

WNIOSEK POSŁÓW O ORZECZENIE NIEZGODNOŚCI USTAWY Z KONSTYTUCJĄ RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Niniejszym, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) oraz art. 31 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643) załączając listę, Wnioskodawcy wnoszą o

stwierdzenie niezgodności z przepisami
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
art. 88, 89, 93 i 94 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r.
o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych
(tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, póz. 353 z późn. zm.)
z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. l i art. 67 ust. l
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

UZASADNIENIE

Na mocy art. l ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (dz. U. Nr 191 póz. 1954) dokonano między innymi nowelizacji art. 88, 89, 94 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, póz. 353 z późn. zm.), zwaną dalej "ustawą o FUS". Na mocy zmienionych przepisów, zamieszczonych w Dziale VII Rozdziale 2 ustawy o FUS, wprowadzono nowe zasady przeprowadzania waloryzacji świadczeń emerytalnych i rentowych. W świetle dotychczas obowiązujących przepisów waloryzacja emerytur i rent odbywała się corocznie od l marca i liczona była w ten sposób, że jej wysokość określał wskaźnik inflacji, który był powiększony o me więcej niż 20% wzrostu przeciętnego wynagrodzenia. Wskaźnik waloryzacji ustalany był na podstawie .wskaźników makroekonomicznych, przy czym Komisja Trójstronna miała wpływ na wysokość tego "wskaźnika poprzez określenie udziału we wzroście gospodarczym. Zgodnie z zapisami znowelizowanej ustawy o FUS odstąpiono od powyższej koncepcji corocznej waloryzacji świadczeń emerytalnych i rentowych. Waloryzacja ma być przeprowadzana co roku jedynie wówczas, gdy skumulowany wzrost cen towarów i usług konsumpcyjnych (inflacja) w okresie od roku ostatniej waloryzacji przekroczyłby 5%. Przy czym, jeżeli w ciągu 3 kolejnych lat- kalendarzowych wzrost cen nie osiągnąłby tej wartości, waloryzacja byłaby przeprowadzana, przy niższym wskaźniku. Ustawa nadto zawiera również ustalenie minimalnego wskaźnika waloryzacji na poziomie wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych i odejście od obligatoryjnego podwyższania wskaźnika o 20% realnego wzrostu wynagrodzeń. W przypadku zadawalającej kondycji finansów publicznych w ustawie budżetowej na rok kalendarzowy, w którym przewidywana jest waloryzacja można określić waloryzację dodatkową, która skutkowałaby realnym wzrostem wartości świadczeń emerytalnych i rentowych - a więc ponad inflację. Podkreślenia wymaga również fakt, iż dotychczas z waloryzacją ściśle związana jest kwota bazowa, czyli kwota służąca do obliczania wysokości każdego nowo przyznanego świadczenia emerytalnego. Oznacza to, że kwota ta wiązana była ściśle z waloryzacją i zmieniała się na tych samych zasadach oraz w tych samych terminach, w których przeprowadzana była waloryzacja, czyli co roku. Zgodnie z nowym brzmieniem przepisów odstąpiono również od tej zasady, uznając, iż kwota bazowa ustalana byłaby corocznie dla każdego nowego świadczenia emerytalnego przyznawanego od l marca każdego roku. Kwota bazowa jest zaś przeciętnym wynagrodzeniem z poprzedniego roku kalendarzowego.

W opinii projektodawców opisana powyżej zmiana ustawy o FUS wynikała z konieczności przeprowadzenia sanacji finansów publicznych. Argumentowano, iż w ciągu ostatnich trzech lat, przeciętne świadczenie emerytalne i rentowe rosło szybciej niż przeciętne wynagrodzenie. W 2000 r. zgodnie z opinią prezentowaną przez Rządu RP relacja ta wynosiła 54,1 %, 2001 r. - 54,5 %, a w 2002 r. - 56,4 %. W uzasadnieniu do nowelizacji czytamy, iż "Tak wysoka dynamika świadczeń połączona z bardzo niskim przyrostem wpływów ze składek spowodowała w konsekwencji konieczność zwiększenia dotacji budżetowej do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Dotacja uzupełniająca (pomniejszona o dotację wynikającą z odpływu składek do OFE) wynosiła w 2000 r 4,542 mln zł., w 2001 r. - 8,811 mln zł. A w 2002 r. już 14,057 mln zł., co było jedną z przyczyn pogarszania się sytuacji sektora finansów publicznych". Godnym jest również przytoczenie opinii byłego Sekretarza Stanu w Ministerstwie Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej Pana Krzysztofa Patera, który stwierdził w dniu 31 marca 2004 r. podczas posiedzenia Komisji Nadzwyczajnej Sejmu RP do rozpatrzenia projektów ustaw związanych z rządowym "Programem uporządkowania i ograniczenia wydatków publicznych", iż "Zaproponowany mechanizm, polegający na waloryzacji cenowej z możliwością dodatkowej waloryzacji, w istocie stwarza możliwości partycypacji we wzroście gospodarczym, ale adekwatnym do rzeczywistego stanu finansów państwa. (...) Rząd wychodzi z takiego założenia, że konsekwencje określonego stanu finansów publicznych w pewnym stopniu spadają na wszystkich. Problem polega na tym, aby uratować wartość obecnie wypłacanych świadczeń emerytalne - rentowych. Patrząc na proponowany mechanizm waloryzacji z perspektywy roku 2006 możemy powiedzieć, że są to pieniądze obiecane."

Powyższe ustalenia prowadzą do jednoznacznego wniosku, iż przyjęcie w ustawie nowej formuły waloryzacji świadczeń emerytalnych i rentowych wynikało jedynie z konieczności uzdrowienia stanu finansów publicznych, abstrahując całkowicie od kwestii praw przynależnym świadczeniobiorcom a gwarantowanych konstytucyjnie. Poprzedni projekt tyczący się zasad waloryzacji świadczeń emerytalne - rentowych i obowiązujący do czasu wejścia w życie zaskarżonych przepisów wypracowany został w Komisji Trójstronnej przy akceptacji wszystkich partnerów społecznych. Został przyjęty przez Sejm RP oraz Senat RP w 2003 r., zaś wszedł w życie z dniem l stycznia 2004 r. Z kolei objęte wnioskiem o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP przepisy nie uzyskały akceptacji partnerów społecznych i to zarówno ze strony związkowej, jak i ze strony pracodawców, ponieważ pod adresem nowelizacji kierowane były poważne zastrzeżenia natury prawnej oraz celowościowej.

Zaskarżone przepisy ustawy nie gwarantują bowiem utrzymania wartości świadczeń emerytalnych i rentowych, a zatem nie respektują gwarancji prawnych chronionych konstytucyjnie, a nadto pozbawiają bezzasadnie emerytów i rencistów prawa do udziału we wzroście gospodarczym. Przyjęte zasady waloryzacji w swej istocie służą jedynie sanacji finansów publicznych kosztem osób najsłabszych. Tymczasem problemu waloryzacji nie można rozpatrywać w izolacji od poziomu życia społecznego w tym szczególności emerytów i rencistów. Wnioskodawcy pragną zauważyć, iż dane statystyczne obrazują jednoznacznie, iż stale pogarsza się poziom życia społeczeństwa, w tym emerytów i rencistów. Obecnie około 4,5 mln osób żyje w skrajnej ubóstwie, a udział osób w gospodarstwach domowych wydających poniżej poziomu minimum egzystencji, poczynając od 1997 r. systematycznie wzrasta. W niedostatku żyje prawie 23 mln Polaków, gdyż wydatki tej grupy są niższe od minimum socjalnego. Co więcej, ostanie miesiące tego roku przyniosły nieodnotowaną od dawna falę wzrostu cen, w szczególności podstawowych artykułów żywnościowych. Wielu analityków uważa, że taka tendencja będzie utrzymywać się przez najbliższe lata i będzie dotykać najuboższe warstwy społeczne.

Uzasadnienie konieczności stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP wskazanych w petitum wniosku przepisów ustawy o FUS wymaga u swych podstaw wskazania istoty waloryzacji i podstawnych cech jakimi winna się ona odznaczać z punktu widzenia zasad sprawiedliwości społecznej. Wnioskodawcy są świadomi, iż ocena trafności przyjętych rozwiązań prawnych me należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, gdyż obowiązek wyboru najbardziej trafnych rozstrzygnięć spoczywa na Parlamencie, który ponosi odpowiedzialność polityczną przed wyborcami za sposób wykorzystania przynależnych mu kompetencji prawotwórczych oraz wykorzystania przypisanej mu swobody działania w granicach przewidzianych prawem.

Trybunał Konstytucyjny ogranicza bowiem ocenę przyjętych rozwiązań prawnych do zagadnień respektowania konstytucyjnych granic swobody organów ustawodawczych w stanowieniu prawa. W tym kontekście należy wskazać na pogląd Trybunału Konstytucyjnego wypowiedziany w orzeczeniu z dnia 19 października 1993 r. (K. 14/920), iż immanentnym elementem prawa do emerytury jest prawo do waloryzacji oraz, ze konstytucyjna dyrektywa rozwoju ubezpieczeń społecznych nie wyklucza zmian uprawnień, przewidzianych we wcześniejszych ustawach, pod warunkiem zachowania istoty tych uprawnień. Tym samym dopuszczalność odstępowania w państwie prawa przez ustawodawcę od bardziej korzystnych dla świadczeniobiorców rozwiązań prawnych z powołaniem się na stan finansów publicznych oraz konieczność ich sanacji, me może naruszać istoty praw, w tym z punktu widzenia rozważanego problemu i nie może nadawać instytucji prawnej jaką jest waloryzacja świadczeń charakteru fasadowego i pozornego. Powyższe uzasadnia wskazanie istoty waloryzacji oraz jej cech.

Zmiana siły nabywczej pieniądza w długim okresie, uwarunkowana inflacją, powoduje deprecjację świadczeń pieniężnych wypłacanych w stałej wartości. Problem waloryzacji świadczeń wynika stąd, że między ustaleniem wysokości świadczenia a wygaśnięciem prawa do tego świadczenia może upłynąć kilkadziesiąt nawet lat, w którym to czasie nominalna kwota świadczenia traci zwykle z czasem swoją realną wartość. Zadaniem waloryzacji jest równoważenie ekonomicznych (spadek realnej wartości dochodów) i społecznych (udziału poszczególnych grup społecznych w podziale dochodu narodowego wynikający z przyjętego modelu polityki społecznej państwa) skutków tego rodzaju zjawisk. Z technicznego zaś punktu widzenia waloryzacja polega na przeliczeniu wysokości zobowiązań do zmienionej wartości pieniądza. Podstawową dostosowania świadczeń z ubezpieczeń emerytalnego i rentowego jest zmiana poziomu płac lub cen. Waloryzacja płacowa wychodzi naprzeciw postulatowi partycypacji świadczeniobiorców w rosnącym poziomie życia, choć w warunkach wysokiej inflacji nie zapewnia odpowiedniego wyrównywania wzrostu cen do płac. Jest kosztowna i dopuszcza możliwość szybszego przyrastania dochodów emerytów oraz rencistów w stosunku do dochodów pracowników. Z kolei waloryzacja kosztowa reaguje szybko na wzrost indeksu cen, lecz zadaniem tego mechanizmu dostosowawczego jest jedynie zabezpieczenie realnej wartości świadczeń. Ponadto występują tu kontrowersje na temat oceny wzrostu kosztów utrzymania i trudności z wyodrębnieniem przeciętnego gospodarstwa domowego ze względu na subiektywne odczucia pobierających świadczenia co do indywidualnego wpływu wzrostu kosztów utrzymania na sytuację życiową oraz materialną. Problem dostosowania świadczeń pieniężnych z ubezpieczeń społecznych do zmieniających się warunków gospodarczych został dawno dostrzeżony i w różnych formach jest realizowany w wielu krajach, co ma swój wyraz w międzynarodowych aktach. Art. 65 ust. 10 i art. 66 ust. 8 Konwencji nr 102 MOP nakazuje rewizje wysokości świadczeń w następstwie znacznych zmian ogólnego poziomu zarobków wynikających z odczuwalnych zmian kosztów utrzymania, zaś art. 29 Konwencji nr 128 MOP z 1967 r. dotyczącej świadczeń w razie inwalidztwa, na starość i w razie śmierci żywiciela wprowadza taki obowiązek w razie znacznych zmian ogólnego poziomu zarobków lub znacznych zmian kosztów utrzymania. Z kolei art. 76 Europejskiego Kodeksu Zabezpieczenia Społecznego z 1964 r. stwierdza, że wysokość świadczeń emerytalnych, inwalidzkich, wypadkowych oraz w razie śmierci żywiciela rodziny powinna być zrewidowana w następstwie istotnych zmian ogólnego poziomu zarobków, wynikających ze znacznych zmian kosztów utrzymania, a art. 12 ust 3 Europejskiej Karty Socjalnej wprowadza obowiązek podnoszenia systemu zabezpieczenia społecznego, co w zakresie przedmiotowym oznacza między innymi podnoszenie poziomu świadczeń do takiego poziomu, który byłby równy co najmniej poziomowi ustanowionemu w Konwencji nr 102 MOP. W Unii Europejskiej każde państwo ma swój odrębny system zabezpieczenia społecznego i odrębne rozwiązania adaptacyjne, a normy wspólnotowe dotyczą jedynie pracowników migrujących.

Jak wskazano powyżej istota waloryzacji emerytur i rent polega na zapewnieniu tym świadczeniom zachowania realnej wartości. Prawo do waloryzacji emerytur i rent z mocy ustawy nie może być nigdy kwestionowane. Mechanizmy waloryzacji świadczeń emerytalno - rentowych z mocy ustawy stosowane są w większości państw europejskich i należą do standardów demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Zgodnie z twierdzeniem Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowanym w orzeczeniu z dnia 17 lipca 1996 r. (K. 8/96), przedmiotem dyskusji i zmian stanu prawnego są jedynie wskaźniki waloryzacji i częstotliwość ich przeprowadzania.

W opinii wnioskodawców nie sposób analizować objętych wnioskiem przepisów bez odniesienia się do art. 67 Konstytucji RP, według którego obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Prawo do waloryzacji jest składnikiem współkształtującym prawo do zabezpieczenia społecznego, co też potwierdza Trybunał Konstytucyjny uznając, iż na gruncie obowiązującej konstytucji instytucja waloryzacji rent i emerytur jest istotnym elementem prawa do zabezpieczenia społecznego, zagwarantowanego w art. 67 ust. l Konstytucji RP, odsyłającym jednak co do wskazania zakresu i formy tego zabezpieczenia do regulacji ustawowej (Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 1999 r., K. 4/99).

Jak stwierdza zaś art. 31. ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawach i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te me mogą naruszać istoty wolności i praw. Doktryna prawa, opierając się na brzmieniu powyższej normy stwierdza, iż wymogi odnoszące się dopuszczalnych ograniczeń praw oraz wolności przybierają dwie postacie. Jedne z nich określane są mianem wymogów formalnych, czyli ograniczenie musi przybrać formę ustawową. Drugie zaś ograniczenie określane jest mianem wymogów materialnych, co oznacza, iż owo ograniczenie musi być znamionowane celem jaki jest bezpieczeństwo, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowie i moralność publiczna albo wolności i prawa innych osób. Ponadto ograniczenie praw i wolności nie może naruszać istoty ograniczanego prawa lub wolności oraz musi, co wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, mieć charakter proporcjonalny. Z punktu widzenia rozważanego problemu dobrem publicznym, który w opinii Rządu RP przemawia za dopuszczalnością ograniczenia prawa do waloryzacji jest stan finansów publicznych oraz jego załamanie.

Obniżenie oczekiwanego na podstawie dotychczasowych przepisów wzrostu emerytur i rent, ze względu na przyjętą zmianę zasad waloryzacji świadczeń, mogłoby być usprawiedliwione pogarszającą się drastycznie sytuacją gospodarczą kraju czemu jako reguła towarzyszy, zagrożenie równowagi budżetowej. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny wypowiedział pogląd, że w warunkach szczególnego kryzysu gospodarczego i zagrożenia równowagi budżetowej ustawodawca może podjąć działania legislacyjne, których konsekwencje obarczą wszystkie warstwy społeczne, a więc również emerytów i rencistów (Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 lutego 1992 r. K. 14/91). Teza ta w opinii Wnioskodawców nie może być uwzględniona w analizowanym stanie faktycznym, gdyż powszechnie wiadomo, iż obserwowany jest wzrost gospodarczy, zaś prognozy wskazują, iż ów trend ma charakter trwały. Sytuacja gospodarcza me nosi znamion na tyle poważnego zagrożenia, stanu finansów publicznych, by ograniczać, czy wręcz negować podstawowe prawa emerytów i rencistów do waloryzacji świadczeń. W analizowanej sprawie szczególnego uwypuklenia wymaga pogląd Trybunału Konstytucyjnego, który został wypowiedziany w przywołanym powyżej orzeczeniu, zgodnie z którym świadczenia emerytalno - rentowe podlegają szczególnej ochronie prawnej, gwarantują bowiem minimum bezpieczeństwa słabej socjalnie grupie społeczeństwa. Niewątpliwie odczuwa ona najsilniej wzrost kosztów dóbr zaspokajających podstawowe potrzeby życiowe w związku z wejściem Polski w struktury Unii Europejskiej takie jak koszty mieszkania, energii, wyżywienia, a przede wszystkim najuciążliwsze dla tej grupy społecznej koszty leczenia ze względu na wiek i związany z tym stan zdrowia.

Każde prawo ma pewne charakterystyczne o podstawowym znaczeniu punkty odniesienia, bez których me można mówić o istnieniu danego prawa. Słusznie uznaje się w doktrynie prawa, iż jakiekolwiek prawo posiada elementy podstawowe (rdzeń), bez których nie można mówić o danym prawie oraz pewne elementy dodatkowe, które mogą być ujmowane i modyfikowane w różny sposób bez zniszczenia tożsamości określonego prawa. W treści każdego z konstytucyjnych praw zawierają się pewne elementy podstawowe, istnienie których jest warunkiem sine quo non zachowania przez to prawo swej konstytucyjnej tożsamości. Innymi słowy, ustawodawcy przysługuje swoboda modyfikowania i ograniczania praw, ale owe modyfikacje i ograniczenia me mogą iść tak daleko, by przekreśleniu uległa podstawowa treść (istota) danego prawa lub wolności. Jak stwierdzono w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 1996 r. (K. 8/96) "choć konstrukcja ta odnosi się przede wszystkim do wolności politycznych (W. 3/93 i K. 12/95), to od dawna Trybunał widział też możliwość odnoszenia jej do praw o charakterze socjalnym i ekonomicznym (K. 7/90, K. 14/92, K. 23/95)." Generalna swoboda ustawodawcy do modyfikowania istniejących unormowań podlega więc - w płaszczyźnie materialnej - ograniczeniom wynikającym z zakazu przekreślania istoty praw socjalnych, w tym prawa do (zwaloryzowanej) emerytury i renty. Dalsze ograniczenia wynikają z nakazu dochowania zasad prawidłowej legislacji, a więc zakazu retroaktywności, nakazu ustanowienia "odpowiedniej" vacatio legis i należytego formułowania przepisów przejściowych. Ocena, czy dana regulacja narusza "istotę" prawa do zabezpieczenia emerytalnego możliwa jest tylko na gruncie konkretnego przypadku, ale w judykaturze odnaleźć można przynajmniej dwa kryteria o bardziej generalnym charakterze. Po pierwsze, za niedopuszczalne należy uznać takie regulacje, które prowadzą do naruszenia "minimum życiowego" emerytów i rencistów (sygn. K. 14/92). Po drugie, niedopuszczalne jest całkowite pozbawienie uprawnienia, które dotąd przysługiwało określonej grupie podmiotów - dopuszczalność modyfikacji nie oznacza dopuszczalności eliminacji (sygn. K. 1/88). Jak podkreślono powyżej istotą prawa do waloryzacji jest zapewnienie świadczeniom emerytalnym i rentowym zachowania realnej wartości. Dopuszczenie do sytuacji, w której ustawodawca godzi się na waloryzację świadczeń raz na trzy lata prowadzi de facto wielu emerytów i rencistów do pozbawienia ich przynależnego prawa do waloryzacji. Przewidziany w zaskarżonych przepisach mechanizm waloryzacji oznacza faktyczne zamrożenie korekty świadczeń emerytalno - rentowych na 3 lata, podczas gdy wzrost wynagrodzeń będzie na bieżąco korygowany, odpowiednio do rosnącej inflacji. Wprowadzenie trzyletniego okresu zamrożenia wzrostu emerytur i rent jest równoznaczny z faktem, że część emerytów i rencistów nie doczeka dobrodziejstwa płynącego z tej rekompensaty, biorąc pod uwagę najwyższy wskaźnik umieralności w tej grupie społecznej. Irrelewantny jest zaś fakt, iż w przypadku, gdy poziom inflacji przekroczy 105%, to wówczas waloryzacja odbywa się corocznie. Prawo do waloryzacji winno podlegać ochronie niezależnie od tego, z jakiej wysokości inflacją mamy do czynienia w danym roku kalendarzowym.

Waloryzacja winna zapewniać corocznie, iż wartość świadczeń jest rzeczywista i w opinii Wnioskodawców jest to wpisane w istotę waloryzacji, co też zaskarżone przepisy negują. Nieznane jest Wnioskodawcom jakimi kryteriami kierował się ustawodawca uznając, iż właśnie inflacja w wysokości 105% i wyższa uzasadnia coroczną waloryzację, jeżeli jest zaś mniejsza odpada prawny obowiązek corocznego przeprowadzenia waloryzacji świadczeń emerytalnych i rentowych. Taki stan rzeczy uzasadnia opinię, iż wprowadzone zaskarżonymi przepisami mechanizmy waloryzacji świadczeń nacechowane są dowolnością, która w odniesieniu do praw socjalnych nie może mieć miejsca. Ustawodawca wprowad2a rozwiązania, które są przygotowywane i opracowane wyłącznie z punktu widzenia stanu finansów publicznych. Dobro emerytów i rencistów i przynależne im prawa są zaś bezrefleksyjnie i rażąco łamane. Co więcej takie działanie normodawcy ignoruje istotę waloryzacji. Podkreślenia wymaga bowiem w kontekście rozważanego problemu, iż Trybunał Konstytucyjny w istotę waloryzacji wpisał obowiązek corocznego jest przeprowadzania, stwierdzając, iż "Z punktu widzenia standardów europejskich przyjmuje się, iż waloryzacja świadczeń emerytalnych i rentowych powinna mieć miejsce co najmniej raz w roku. Za częstszym jej przeprowadzeniem przemawia zaś z reguły wysoka skala inflacji." (Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 1996 r., K. 8/96). Nie można także pomijać innego faktu, iż sama Rada Ministrów w stanowisku wobec poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o FUS z dnia 18 listopada 2003 r. uznała, że "Zawieszenie na klika lat prawa do waloryzacji byłoby sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami równości, sprawiedliwości społecznej. Pozbawienie emerytów i rencistów przez 5 lat prawa do waloryzacji narusza także zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez mego prawa. Z tego też względu takie rozwiązanie zostałoby niewątpliwie ocenione jako rozwiązanie niekonstytucyjne. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, że konstytucyjne prawo do emerytury i renty obejmuje także prawo do ich waloryzacji. Zaniechanie waloryzacji stanowiłoby zaś niewątpliwie naruszenie istoty prawa do waloryzacji." W opinii Wnioskodawców powyższe twierdzenia zawarte w stanowisku Rady Ministrów znajdują swe pełne zastosowanie w odniesieniu do objętych wnioskiem przepisów ustawy o FUS. Może jedynie dziwić, iż sama Rada Ministrów przygotowując projekt ustawy nowelizacyjnej, która wprowadziła zaskarżone przepisy, ignorowała swą własną opinię dotyczącą zasad przeprowadzania waloryzacji świadczeń oraz wymogów, jakimi winna się ona odznaczać w świetle Konstytucji RP. Biorąc pod uwagę tempo inflacji l dotychczasowe zasady waloryzowania rent i emerytur należy uznać, iż pozbawienia prawa do waloryzacji przez okres 3 lat nie można traktować w kategoriach - dopuszczalnej modyfikacji, ale należy takie działanie uznać za eliminację prawa do waloryzacji. Wnioskodawcy uważają, że tak głębokiej ingerencji nie da się pogodzić z "istotą" prawa do emerytury i renty, zakładającą nierozerwalny związek między procesami inflacyjnymi i metodami waloryzacji.

W opinii Wnioskodawców wskazane w petitum wniosku przepisy naruszają także zasadę proporcjonalności, która wpisana jest w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zasada proporcjonalności z jednej strony wymusza na prawodawcy każdorazowy wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji w zakres praw jednostki. Z drugiej zaś strony zasada proporcjonalności winna być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. Ponadto chodzi tu o środki niezbędne w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób bądź stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa ulegają ograniczeniu. Analiza mechanizmów waloryzacji opisanej w objętych wnioskiem przepisach ustawy o FUS uzasadnia w pełni pogląd, iż stopień ingerencji w prawa świadczeniobiorców do waloryzacji emerytur i rent me pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie - sanacja finansów publicznych. W systemie emerytalnym waloryzacja jest jedynym elementem elastycznym, przy pomocy którego w krótkim czasie można wpływać na wysokość wydatków. Z uwagi na tę cechę waloryzacja staje się łatwych czy też wręcz niczym nieograniczonym polem poszukiwań oszczędności finansowych. Niewątpliwie przemiany zachodzące w Polsce implikują wzrost kosztów społecznych, które w myśl zasady solidaryzmu społecznego powinny być rozłożone na wszystkie grupy. Jednakże żadne grupy społeczne me mogą zostać obciążone kosztami transformacji gospodarczej i reformy państwa w sposób szczególny. Innymi słowy oznacza to, że konstruowanie zasad waloryzacji przede wszystkim z myślą o konsekwencjach finansowych dla kondycji budżetu nie jest uzasadnione, jest wręcz szkodliwe. Należy ponownie przypomnieć o najważniejszych celach, jakie ma spełniać waloryzacja - utrzymanie realnej wartości szeroko rozumianych dochodów oraz sprawiedliwe rozłożenie ryzyka inflacji. Mechanizm ten stanowi element obrony osiągniętego poziomu życia i przeciwdziałania degradacji ekonomicznej i społecznej osób, których dochody są dostosowane do zmienione sytuacji gospodarczej. Rozpatrując zaskarżone przepisy z punktu widzenia zgodności z zasadą proporcjonalności, me sposób abstrahować także od tego, iż w liczbach bezwzględnych niska jest średnie świadczenia emerytalno - rentowe oraz fakt, że świadczenia te pokrywają wyłącznie podstawowe życiowe potrzeby tej grupy ludności, podczas gdy wzrost procentowy kosztów środków zaspokajających te potrzeby jest wyższy niż koszy środków zaspokajających potrzeby wyższe i są one bardziej dotkliwe dla emerytów i rencistów niż dla ludności zawodowo aktywnej. Stąd każda zmiana zasad waloryzacji musi skutkować obniżeniem standardu życia świadczeniobiorców. Ten stan faktyczny implikuje konieczność przyjęcia surowszych standardów oceny proporcjonalności ingerencji w prawo do waloryzacji. Stopień dolegliwości jaki globalnie dotknie świadczeniobiorców trudno uznać za niezbędny i konieczny dla osiągnięcia zamierzonego celu, a więc zmniejszenia dotacji do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Niewątpliwie stan finansów publicznych i jego reforma może skutkować koniecznością podejmowania przez ustawodawcę określonych działań, w tym również ograniczania praw i wolności jednostek. W rozważanym przypadku przyjęty mechanizm waloryzacji świadczeń w swej istocie odciąża budżet państwa, z tym wszakże zastrzeżeniem że skala naruszenia prawa emerytów i rencistów jest tak wielka, iż nie można mówić tu o zachowaniu jakiejkolwiek proporcjonalności ingerencji. Emeryci i renciści zostają bowiem pozbawieni jedynego corocznego instrumentu, dzięki któremu ich świadczenia zachowują rzeczywistą wartość, co oznacza, ze brak jest zachowania odpowiedniej proporcji między efektem wprowadzonej regulacji a niedogodnościami i ograniczeniami wynikającymi z niej dla świadczeniobiorców.

Zaskarżone przepisy stoją także w sprzeczności z innymi zasadami konstytucyjnymi, w tym zasadą sprawiedliwości społecznej oraz zasadą równości. U podstaw powyższego twierdzenia leży przekonanie, które wyrażają Wnioskodawcy, iż koszty reformy finansów publicznych me mogą w sposób nadmierny dotykać tylko jednej grupy społecznej. W rozpatrywanej sprawie w opinii Wnioskodawców przyjęte mechanizmy waloryzacji naruszają wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę sprawiedliwości społecznej. Zgodnie z przywołanym przepisem Rzeczypospolita Polska jest państwem urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Niewątpliwie określenie "sprawiedliwości społecznej" i wskazanie desygnatów tej klauzuli generalnej me jest zadaniem łatwym. Trybunał Konstytucyjny w dotychczasowym swym orzecznictwie wypowiadał się wielokrotnie w kwestii rozumienia pojęcia "sprawiedliwości społecznej" i w ślad za doktryną opowiedział się za jego dystrybutywnym (rozdzielczym) ujęciem. Według J. Rawlsa sprawiedliwość społeczna stanowi miarę za pomocą której oceniamy rozdzielcze aspekty fundamentalnej struktury społeczeństwa. Jego zdaniem wszelkie sporne wartości - wolność i możliwości, dochód i bogactwo oraz podstawy szacunku dla samego siebie - mają być równo rozdzielone, chyba że i nierówna dystrybucja jakiejkolwiek (czy też wszystkich) spośród tych wartości jest korzystna dla każdego.

Trybunał Konstytucyjny interpretując to pojęcie w połączeniu z pojęciem równości" przyjmuje, że jeżeli w podziale dóbr i związanym z tym podziale ludzi występują niesprawiedliwe różnice, wówczas różnice te uważane są za nierówność. Sprawiedliwość jest przeciwieństwem arbitralności. Wymaga bowiem, aby zróżnicowanie poszczególnych ludzi pozostawało w odpowiedniej relacji do różnić w sytuacji tych ludzi. System prawny winien być regulowany przez zasady sprawiedliwości, które domagają się równego traktowania i odrzucenia arbitralności. Z zasadą sprawiedliwości społecznej silnie korespondują inne zasady, jak zasada równości, solidaryzmu społecznego, minimum bezpieczeństwa socjalnego oraz zabezpieczenia podstawowych warunków egzystencji dla osób korzystających ze świadczeń ubezpieczenia emerytalnego oraz rentowego. W konsekwencji tak pojmowana zasada sprawiedliwości społecznej powinna być także realizowana na gruncie przepisów ubezpieczeń społecznych regulujących przeprowadzanie waloryzacji świadczeń. Urzeczywistnianie tej zasady na gruncie przepisów normujących waloryzację emerytur i rent oznacza obowiązek takiego ukształtowania sytuacji emerytów i rencistów, aby dochody emerytów i rencistów zachowywały realną wartość. Przyjęcie rozwiązania prawnego opisanego w zaskarżonych przepisach narusza ową zasadę, choćby z tego powodu, że przymusza emerytów i rencistów, do oczekiwania na wyrównanie ich świadczeń i nadanie im rzeczywistej wartości przez okres trzech lat. Niewątpliwie sprawiedliwość społeczna jest silnie związana z aksjologią ustawy zasadniczej jak i ochroną godności człowieka. Przyjęty mechanizm waloryzacji ową godność narusza, gdyż pozbawia de facto emerytów i rencistów gwarancji, zgodnie z którą siła nabywcza pieniędzy, jakimi dysponują, pozostaje bez zmian, pomimo postępujących procesów inflacyjnych. Ta gwarancja winna obowiązywać niezależnie od tego, jaką wysokość przybiera inflacja. Waloryzacja jest jedynym z elementów najistotniejszych ubezpieczeń społecznych. Jest ona na trwale wpisana w ubezpieczenia społeczne, u podstaw których spoczywa przekonanie o konieczności ochrony zasad sprawiedliwości oraz solidaryzmu społecznego. Na państwie, zgodnie z art. 20 Konstytucji RP spoczywa zobowiązanie do podejmowania działań łagodzących społeczne skutki funkcjonowania rynku. Jednym z tego przejawów są ubezpieczenia społeczne, które uzupełniają indywidualną zapobiegliwość obywateli, a co za tym idzie świadczenia uzyskiwane z tego źródła me tylko, że powinny dawać rękojmię zabezpieczenia minimum socjalnego, lecz również zachowania ich rzeczywistej wartości. Wprowadzanie do systemu prawa socjalnego możliwości dokonywania waloryzacji, co trzy lata, narusza owe gwarancje. Jak podniesiono już powyżej, trudno doszukać się racjonalnych przesłanek z punktu widzenia polityki społecznej wskazania właśnie trzech lat jako okresu waloryzacji świadczeń emerytalnych i rentowych. Uprawnia to twierdzenie, iż działania ustawodawcy w tym zakresie cechowała niedopuszczalna arbitralność Pozostawiona ustawodawcy swoboda w urzeczywistnianiu praw socjalnych obywateli została przekroczona, gdyż naruszono elementarne prawa ubezpieczeń społecznych, które są powszechnie uznawane za warunek konieczny przypisania świadczeniom emerytalnym i rentowym znamion świadczeń sprawiedliwych.

Istotnymi elementami zasady sprawiedliwości społecznej, na gruncie systemów ubezpieczenia społecznego, jest z jednej strony współzależność między wysokością i okresem opłacania owych składek (wkładem pracy) a nabyciem i rozmiarem prawa do świadczeń, z drugiej zaś strony, stworzenia takich instrumentów prawnych, które zapewnią w okresie pobierania świadczeń zachowanie ich realnej wartości. Zasada sprawiedliwości społecznej, obok zasady równości, ochrony pracy oraz dialogu społecznego należy do kardynalnych zasad ustroju Rzeczypospolitej Polskiej, stąd z faktu jej naruszenia winno wyprowadzać się stosowne wnioski, czym w przedmiotowej sprawie powinno być stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP zaskarżonych przepisów.

Wnioskodawcy pragną ponadto stwierdzić, iż w ich opinii zaskarżone przepisy ustawy o FUS pozostają w sprzeczności z art. 32 ust. l Konstytucji RP, zgodnie z którym wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W myśl tej zasady osoby znajdujące się w takiej samej lub podobnej sytuacji należy traktować tak samo, natomiast osoby znajdujące się w odmiennej sytuacji faktycznej należy traktować odmiennie. Innymi słowy, wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminacyjnych, jak i faworyzujących.

Równość wobec prawa zakłada równocześnie zasadność wyboru takiego, a me innego kryterium różnicowania podmiotów prawa. W analizowanej sprawie doszło do naruszenia tak rozumianej równości. Jeżeli bowiem z zasady równości należy wyprowadzać uzasadnienie obarczania skutkami recesji gospodarczej wszystkie grup społecznych, w tym również emerytów i rencistów, to ta sama zasada nakazuje, aby w sytuacji rozwoju gospodarczego wszystkie grupy społeczne partycypowały równomiernie w korzyściach, jakie ten rozwój gospodarczy przynosi. Tożsame twierdzenie należy wyprowadzić w odniesieniu do procesów inflacyjnych. Jeżeli zatem w systemie prawa funkcjonują mechanizmy ustawowe gwarantujący pewnym grupom społecznym coroczne łagodzenie skutków inflacji, niezależnie od jej wielkości, to trudno jest bronić poglądu, iż działanie ustawodawcy pozbawiające emerytów i rencistów takich mechanizmów nie narusza zasady równości. W naszej opinii jest to naruszenie oczywiste i rażące. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych do siebie muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Argumenty te muszą mieć, po pierwsze -charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celami i zasadniczą treścią, przepisów, zaś po drugie - charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji podmiotów, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego traktowania podmiotów podobnych. Zaskarżone przepisy nie spełniają powyższych wymogów. Ponadto trudno jest dostrzec jakiekolwiek wartości konstytucyjne uzasadniające odmienne traktowanie obywateli znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej. O ile bowiem zaskarżone przepisy odbierają emerytom i rencistom prawo do corocznej waloryzacji ich świadczeń, będącej rekompensatą za całoroczną inflację, o tyle pracownicy sfery budżetowej zachowują prawo do corocznego indeksowania wynagrodzeń o wskaźnik prognozowanej inflacji w danym roku. Tak samo się dzieje w przypadku pracowników przedsiębiorstw, którym corocznie wzrasta wynagrodzenie ponad wskaźnik średniorocznej inflacji w danym roku. W konsekwencji w porównaniu z osobami osiągającymi dochody z innych źródeł emeryci i renciści są grupową poszkodowaną i dyskryminowaną, z tym wszakże zastrzeżeniem, iż brak jest jakichkolwiek konstytucyjnych przesłanek zezwalających na takie szykanowanie. Można postawić tezę, iż jedyną przesłanką takiego działania jest "łatwość" przeprowadzenia oszczędności na najsłabszej grupie społecznej, która pozbawiona jest prawa strajku. Inne zaś formy protestu społecznego są również znacznie ograniczone z uwagi na wiek oraz stan zdrowia świadczeniobiorców. Koszty przebudów systemu finansów publicznych nie mogą zatem w sposób nadmierny dotykać tylko jednej grupy społecznej co ma miejsce w sytuacji opisanej w zaskarżonych przepisach. W związku z powyższym naruszona została zasada równości.

Wnioskodawcy pragną nadto zauważyć, iż zaskarżone przepisy są kolejna zmianą przepisów normujące zasady przeprowadzania waloryzacji w ostatnich latach. W konsekwencji częstymi zmianami sytuacji prawnej zaskakiwana jest przez ustawodawcę grupa społeczna, której zdolność do samodzielnego zaspokajania potrzeb życiowych jest praktycznie wyłączona. Dla emerytów i rencistów problem stabilności świadczeń stanowiących podstawę ich egzystencji nabiera szczególnego znaczenia. Częste zmiany zasad obliczania wysokości świadczeń emerytalnych i rentowych mogą bowiem powodować w tej grupie społecznej obawy o materialne podstawy dalszego bytu oraz wywołać wrażenie, że wartość tych świadczeń zależy od "swobodnego uznania" organów państwa, uwarunkowanego przede wszystkim doraźnymi potrzebami budżetu państwa. Stad też konstytucyjność zaskarżonych przepisów można także rozpatrywać z punktu widzenia naruszenia zasad zaufania do prawa.

Uwzględniając powyższe uwagi, Wnioskodawcy wnoszą, jak w petitum niniejszego wniosku.

Jednocześnie ustanawiamy przedstawicielem wnioskodawców posła Włodzimierza Czechowskiego i pełnomocnika adwokata Henryka Dzido.

Załączniki:
1. Lista posłów wnioskodawców.
2. Pięć odpisów wniosku wraz z uzasadnieniem.

My niżej podpisani Posłowie wyrażamy swoje poparcie dla wniosku skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 88, 89, 93 i 94 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: dz. u. z 2004 r. nr 39, póz. 353 z późn. zm.) z art. 2,art. 31 ust. 3, art. 32 ust. l i art. 67 ust. l Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej:

(-) Aszkiełowicz Mieczysław, (-) Beger Renta, (-) Borawski Edmund, (-) Borczyk Waldemar, (-) Bratkowski Arkadiusz, (-) Budner Alfred, (-) Bugaj Leszek, (-) Bury Jan, (-) Cepil Józef, (-) Czechowski Włodzimierz, (-) Deptuła Zbigniew, (-) Dobrosz Jan, (-) Dulias Stanisław, (-) Dutka Bronisław, (-) Dziuba Maria, (-) Fedorowicz Andrzej, (-) Giertych Roman, (-) Górniak Grzegorz, (-) Gruszka Józef, (-) Grzesik Andrzej, (-) Gudzowski Stanisław, (-) Hatka Witold, (-) Jacyna-Onyszkiewicz Zbigniew, (-) Jankowski Zbigniew, (-) Kalinowski Stanisław, (-) Kantror Ewa, (-) Kasprzyk Mieczysław, (-) Kłopotek Eugeniusz, (-) Kotlinowski Marek, (-) Kozłowski Piotr, (-) Krasicka-Domka Zofia, (-) Kuropatwiński Lech, (-) Kwaśniewska Dorota, (-) Kwiatkowski Marian, (-) Mańka Andrzej, (-) Masłowska Gabriela, (-) Murias Halina, (-) Murzyn Leszek, (-) Nowak Stefan, (-) Nowina-Konopka Halina, (-) Ołdakowski Adam, (-) Ostrowski Henryk, (-) Ozga Krystyna, (-) Papież Stanisław, (-) Pawlak Mirosław, (-) Paździor Henryk, (-) Ratajczak Elżbieta, (-) Sawicki Marek, (-) Sobecka Anna, (-) Sosnowski Zbigniew, (-) Sowińska Ewa, (-) Stanibuła Ryszard, (-) Stefaniuk Franciszek Jerzy, (-) Strąk Robert, (-) Sułek Leszek, (-) Szczepańczyk Józef, (-) Szczęsny Zarzycki Wojciech, (-) Szukała Tadeusz, (-) Szumska Gertruda, (-) Szustak Halina, (-) Szyszkowski Stanisław, (-) Świętochowski Leszek, (-) Tomala Józef Tyma Zenon, (-) Urban Tadeusz, (-) Wesołowski Marian, (-) Widz Marian, (-) Wiśniowiecka Maria, (-) Wiśniowska Genowefa, (-) Woda Wiesław, (-) Wojtkowiak Tadeusz, (-) Wójcik Kazimierz, (-) Wrzodak Zygmunt, (-) Zadora Stanisław, (-) Zbyrowska Maria, (-) Żelichowski Stanisław

drukuj